Giochi: per il Bingo un ruolo di nicchia, ma con una capacità occupazionale elevata e un’offerta in sicurezza secondo una ricerca Eurispes
Per lunghe settimane, a causa della pandemia, la fruizione del gioco pubblico si è ridotta all’acquisto dei Gratta e Vinci. L’unico segmento che non ha risentito dei provvedimenti restrittivi è quello del gioco on line, anche se il comparto scommesse sportive, che ne rappresenta parte consistente, a sua volta ha patito lo stop delle discipline e dei campionati più seguiti, anche essi sospesi a causa della pandemia.
Secondo i dati consolidati dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, i volumi di gioco, nel 2018, hanno sfiorato i 107 miliardi di euro. Le giocate attraverso le videolottery si sono attestate intorno ai 24,5 miliardi, quasi appaiate da quelle degli apparecchi AWP (24,06 miliardi). Le lotterie hanno superato i 9 miliardi e il lotto gli 8 miliardi. I volumi del “gioco a distanza”, ovvero quello che si esercita attraverso il web, hanno raggiunto i 31,439 miliardi, con una progressione che in un biennio li ha visti lievitare del 50%. Le condizioni che si sono create a partire dallo scorso marzo stanno già segnalando una ulteriore conquista di spazio del gioco on line, che si sta avvantaggiando della sostanziale “chiusura per Covid-19” delle offerte di gioco fisico.
I giocatori del Bingo, sempre nel 2018, hanno acquistato cartelle per 1.647 milioni di euro, di cui 1.519 milioni nel “Bingo di sala”, e il valore residuo attraverso il “Bingo a distanza” (la ricerca Eurispes si occupa esclusivamente del gioco del Bingo così detto “fisico”, praticato nelle Sale Bingo). La dimensione di nicchia occupata da questa tipologia di offerta è confermata dal fatto di rappresentare solo all’1,5% dei volumi complessivi di giocate del gioco pubblico.
L’Osservatorio Giochi, Legalità e Patologie dell’Eurispes, impegnato nell’analisi dei trend e delle problematiche del gioco nel nostro Paese, e che ha realizzato diverse ricerche territoriali (Puglia, Piemonte, Lazio) e nazionali, ha ritenuto utile studiare le caratteristiche del Bingo poiché identificano un’offerta consona alla dimensione dell’intrattenimento, assicurano i maggiori livelli di sicurezza, determinano un pieno controllo del divieto di accesso ai minori, e generano minimi rischi di derive problematiche e patologiche nei giocatori, tutti aspetti poco noti o sottovalutati, specie dai decisori. Questi elementi configurano un quadro rassicurante all’interno del quale la dimensione di socializzazione mantiene uno spazio evidente, determinato dalla compresenza di molti giocatori, dal rapporto “fisico” con gli addetti alla gestione del gioco in Sala, dal limitato ruolo “strumentale” della tecnologia utilizzata per le estrazioni, dalla collocazione in spazi adeguati e salubri i cui standard assicurano una permanenza gradevole, arricchita dall’offerta di servizi collaterali di qualità, come la ristorazione. Inoltre, la Sala Bingo distribuisce altre tipologie di gioco pubblico, garantendo lo stesso elevato standard di sicurezza: da qui la definizione comunemente utilizzata di “Gaming Hall”.
L’organizzazione del Bingo assorbe tra gli 8.000 e i 10.000 addetti (una media intorno a 50 lavoratori per ognuna delle 203 Sale attive al 31 dicembre 2018), per circa il 60% donne, generando inoltre un forte indotto. In relazione ai volumi complessivi del gioco pubblico e ai suoi riflessi occupazionali, il Bingo si caratterizza dunque per un assorbimento di forza lavoro significativamente più elevato rispetto alle altre tipologie di offerta.
Tutti i numeri del Bingo
Il prodotto intorno al quale, a partire dal 2001, sono state concepite e realizzate le Sale Bingo, ognuna delle quali è oggetto di una specifica concessione rilasciata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze rappresenta l’evoluzione della tradizionale Tombola: un gioco ad estrazione casuale di numeri da 1 a 90, nel quale il montepremi è direttamente proporzionale alle cartelle vendute in ogni sessione. Il gioco è realizzato quindi da una pluralità di persone in grandi spazi, in grado di accoglierne contemporaneamente fino a molte centinaia.
L’estrazione di ciascun numero avviene attraverso un macchinario elettro-pneumatico completamente automatico che “risucchia” una pallina numerata che immediatamente viene mostrata attraverso un impianto televisivo a circuito chiuso su numerosi monitor, distribuiti in modo tale da assicurarne la perfetta visibilità a tutti i presenti. Inoltre, un “locutore automatico” (un pc) è in grado di leggere il numero della pallina estratta ed annunciarlo in Sala attraverso una telecamera installata all’interno dell’urna estrattrice. Il giocatore che annulla per primo cinque numeri riportati su una stessa riga della propria cartella, vince il premio della Cinquina, mentre il giocatore che annulla per primo i quindici numeri della cartella, vince il premio del Bingo.
Le cartelle per ogni singola giocata sono vendute dal personale specializzato, che incassa contestualmente il loro valore. Le cartelle hanno un costo variabile che viene stabilito prima delle singole estrazioni: i tagli delle cartelle sono rispettivamente da 0,50 euro, 1 euro, 1,5 euro, 2 euro e 3 euro. Il taglio da 0,50 euro impone l’acquisto minimo di 6 cartelle, mentre il taglio da 2 euro permette l’acquisto di 3 cartelle (3 cartelle = 2 euro). Nelle partite esistono premi speciali (Bingo Oro, Bingo Argento e Bingo Bronzo) abbinabili con qualsiasi taglio di prezzo e che vengono assegnati a chi le completa entro un determinato numero di estrazioni.
Il montepremi di ogni sessione di gioco compare automaticamente prima del suo inizio; vi sono diverse opzioni per la distribuzione del payout. L’opzione più comune vede come importi variabili i valori della cinquina che generalmente incassa il 7%, il Bingo è premiato con il 51%, il Bingo One con il 4%, il Bingo Happy con il 2%, mentre il 6% è destinato ai premi speciali. La quota residua fissa del 30% è riservata al prelievo erariale unico (11%), al canone concessorio dell’ADM (1%) ed al margine lordo del Concessionario (18%). Il pagamento del premio è effettuato immediatamente al vincitore che annuncia, a voce alta, di aver realizzato la Cinquina o il Bingo.
La normativa antiriciclaggio prevede determinati adempimenti per le vincite pari o superiori a 2.000 euro (obbligo di identificazione), con il limite di 2.999,99 euro per il pagamento in contanti, mentre per le vincite superiori sono sempre utilizzati mezzi di pagamento tracciabili. Ogni singola sessione di gioco avviene in collegamento diretto attraverso la rete pubblica di Sogei Spa (Società di Information and Communication Technology del Ministero dell’Economia e delle Finanze), in qualità di partner tecnologico dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che, per conto del M.E.F., sovraintende alla correttezza e al regolare svolgimento di questa come delle altre tipologie di gioco pubblico.
La raccolta
I volumi di raccolta del Bingo sono rimasti sostanzialmente stabili nel triennio 2016-2018 con un giocato in media del valore di circa 1,5 miliardi di euro, 1 miliardo in vincite e una spesa, che rappresenta quanto i giocatori complessivamente “lasciano” al fisco e ai concessionari del gioco, di circa 450 milioni.
Considerando solo il 2018, all’Erario sono andati circa 182 milioni di euro (il 12% delle somme giocate) e alla filiera del gioco circa 273 milioni.
Le Sale
L’allestimento delle Sale Bingo comporta un costo di investimento medio complessivo stimabile attorno ai 2,5 milioni di euro. Al 31 dicembre 2018 le Sale Bingo operative erano 203, condotte da 130 società concessionarie, riferibili ad alcuni gruppi operativi a livello nazionale e internazionale, e più frequentemente, a piccole realtà imprenditoriali locali attive con una, due o tre Sale al massimo, all’interno di àmbiti regionali.
Le concessioni sono attribuite a seguito di gare comunitarie: i concessionari gestiscono il gioco secondo regole la cui osservanza è costantemente verificata dagli uffici dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e dalle Forze di polizia. I concessionari del Bingo per l’esercizio del gioco nelle singole Sale sono tenuti, preventivamente all’avvio dell’attività commerciale, ad ottenere dalle Questure territorialmente competenti la specifica licenza prevista dall’art. 88 del TULPS. Dal momento che nelle Sale Bingo viene praticato anche il gioco mediante apparecchi da intrattenimento con vincite in denaro, lo stesso è sottoposto, nel caso di presenza delle Videolottery, al rilascio di un’ulteriore e apposita autorizzazione, regolata dallo stesso art. 88 TULPS.
Le Sale Bingo sono luoghi destinati ad un pubblico numeroso: alcune superano le 600 postazioni, circa un terzo offre tra 400 e 600 postazioni, ed oltre la metà opera fino a 400 postazioni.
Nell’ultima informazione, resa disponibile dall’Agenzia Dogane e Monopoli (dicembre 2019), il numero delle Sale si è ridotto a 198.
La progressiva morìa delle Sale, che ad oggi, e senza poter ancora considerare gli effetti connessi all’emergenza sanitaria Covid-19, ha interessato quasi il 40% delle originarie aperture, attesta le difficoltà di tenuta che le imprese concessionarie del Bingo hanno riscontrato e che si sono manifestate fin dai primissimi anni di gestione; nel 2007 ciò ha motivato la decisione dei regolatori di permettere l’offerta di altre tipologie di gioco pubblico nelle Sale ed in particolare del gioco attraverso apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS. La possibilità di vendita di queste tipologie di gioco diverse dal Bingo è divenuta strutturale per la tenuta dei conti economici dei soggetti concessionari.
L’ormai lungo percorso di consolidamento dell’offerta avviato nel 2001, ha determinato una presenza territoriale ben calibrata, con l’operatività di Sale che, rapportate alla popolazione regionale, insistono su bacini di utenza tra 200.000 e 400.000 residenti (unica eccezione la Calabria, con una sola Sala Bingo per l’intera regione).
L’occupazione
Il Bingo occupa attualmente più di 8.000 persone tra occupazione diretta delle società concessionarie e società di servizi dell’indotto, con costi del personale (vale a dire redditi lordi dei lavoratori) stimabili in una quota intorno al 45% dei ricavi lordi della filiera. Le altre attività di gioco presenti nelle Sale (gli apparecchi da intrattenimento offerti in Sale separate) occupano un numero di risorse molto ridotto rispetto all’offerta di Bingo, in genere non superiore al 10% del totale del personale impegnato.
I ricavi lordi delle 203 Sale Bingo attive al 31 dicembre 2018, derivanti dalla vendita delle cartelle, si sono assestati a circa 273 milioni di euro, ovvero in media a 1,346 milioni di euro per Sala.
La quota di questo budget assorbita dal lavoro si colloca mediamente intorno al 45% dei ricavi lordi. Inoltre, i soli oneri annuali per la concessione attualmente assommano a 90.000 euro per ogni Sala, ovvero all’11% dei circa 800.000 euro che mediamente non sono assorbiti dal costo del lavoro. Da ciò che rimane bisogna sottrarre ancora la quota per gli ammortamenti, quella per gli adeguamenti tecnologici richiesti dagli atti di convenzione, oltre ai costi da sostenere per l’affitto di immobili di amplissime dimensioni.
Nessuna Sala Bingo potrebbe sopravvivere senza i ricavi generati dalla presenza degli apparecchi AWP e VLT
Dall’analisi dei dati di bilancio di circa 70 Sale Bingo, nell’ultimo triennio, emerge che la composizione dei ricavi dell’esercizio del Bingo è sostanzialmente la seguente: ricavi da vendita cartelle Bingo; ricavi da apparecchi AWP e VLT; ricavi da ristorazione. Quest’ultima voce occupa una quota percentuale media tra il 5% e il 10% dei complessivi ricavi, generalmente non sufficiente a coprire gli alti costi del personale specificamente dedicato alla ristorazione e quelli per le forniture alimentari. Rispetto alla prima voce, esistono Sale in cui i volumi medi consolidati dei ricavi da vendita delle cartelle superano i 2 milioni di euro, altre in cui si assestano poco sopra il milione di euro. Per quel che riguarda invece la seconda voce, al concessionario della sala Bingo non va l’intero margine di legge riservato ai concessionari delle AWP e delle VLT, ma solo una quota contrattualmente pattuita tra i due concessionari (quello del Bingo e quello degli apparecchi), che varia dal 60 al 70%. Questi ricavi ricadono in un’amplissima forbice che va da circa il 50% fino addirittura al 120% di quelli della vendita delle cartelle.
La possibilità di offrire alla clientela anche i giochi tramite apparecchi ha rappresentato certamente uno snodo fondamentale nella vita delle Sale Bingo. La presenza di AWP e VLT assorbe una quota di lavoro molto più bassa rispetto a quella necessaria per la tenuta del gioco del Bingo. Da ciò discende che i ricavi che essi generano risultano determinanti per coprire il costo delle risorse occupate nella gestione dei clienti e nella vendita delle cartelle, e di quelle assorbite dalla ristorazione e dai servizi generali. Inoltre, gli standard medi delle Sale in termini di spazi e di logistica hanno permesso e permettono di organizzare la presenza degli apparecchi da gioco senza particolari ulteriori investimenti.
Tutti i dati di bilancio presi in esame dalla presente Ricerca, che mostrano tassi di redditività lorda comunque assai moderati, presentano dunque due differenti aree, la prima delle quali, quella dell’offerta del Bingo, è strutturalmente in perdita e non potrebbe sostenersi senza il contributo della seconda, quella degli apparecchi, che è invece in attivo. Tuttavia, questo equilibrio, che ha permesso la sostenibilità dell’offerta del Bingo, negli ultimi anni è stato ed è messo a rischio da alcune legislazioni regionali e da diversi regolamenti comunali che tendono a comprimere in via principale l’offerta di altre tipologie di gioco, ovvero le AWP e le VLT. L’adozione di strumenti quali il “distanziometro” e la netta limitazione degli orari dell’offerta ad opera dei Comuni, anche se non direttamente indirizzati all’attività del Bingo, comportano per questa attività una diminuzione dei ricavi da apparecchi da gioco che porta automaticamente in sofferenza i bilanci.
Il caso più emblematico è, in questi mesi, rappresentato dalla Regione Piemonte, dove a partire dal maggio 2019 l’entrata in vigore del “distanziometro” anche per i negozi specializzati sta comportando per le Sale Bingo la cessazione dell’offerta di gioco attraverso apparecchi. Inoltre, anche nei rarissimi casi in cui la collocazione delle Sale è fuori dal raggio dei 500 metri prescritti dal “distanziometro”, la compressione degli orari di vendita di gioco attraverso apparecchi (che non è stata differenziata in alcun modo tra esercizi generalisti e quelli, come le Sale Bingo, dedicati all’offerta di gioco pubblici) limita fortemente la loro redditività. Il combinato disposto dei due elementi (“distanziometro” e limitazione degli orari) sta determinando un diffuso stato di crisi del settore e prefigura la chiusura della maggior parte delle attività, con la conseguente perdita di centinaia di posti di lavoro.
Profilo dei giocatori
Sulla base di dati forniti dagli operatori e da alcuni studi, la profilazione dei giocatori del Bingo è così sintetizzabile: 1,1 milioni di giocatori; il 58% dei giocatori è una donna; la spesa media mensile pro capite (su giocatori) è di 33 euro; la spesa media mensile pro capite (su popolazione residente +18 anni) di 0,7 euro. Una ricerca del 2017 condotta dall’Università degli Studi di Firenze, su un campione di più di 800 giocatori, ha evidenziato che il 45% di questi ha l’abitudine di andare in Sala in compagnia ed un ulteriore 23% di andare più spesso a giocare in compagnia che da solo: la somma di queste percentuali supera i due terzi del campione, un dato che identifica la percezione della sala Bingo come luogo di incontro per attività di intrattenimento. A conferma di questa tendenza, solo il 13% dei giocatori dichiara di giocare “sempre” da solo. Circa i rischi di incorrere nel Disturbo da Gioco d’Azzardo, la percezione tra i giocatori del Bingo è molto elevata, e vista la scarsa incidenza di questa tipologia di gioco per lo sviluppo di dipendenze, ciò attesta un’attenzione “precauzionale” molto forte rispetto alla più ampia galassia del consumo di gioco.
La cornice regolamentare
La riserva dello Stato e il sistema concessorio
Il gioco del Bingo ha fatto il suo ingresso nel panorama italiano in virtù della possibilità prevista dalla normativa vigente per il gioco del Lotto, con decreto del Ministero delle Finanze, di introdurre altri tipi e forme di estrazione. Il cuore della disciplina operativa delle Sale Bingo è cristallizzato nella convenzione di concessione che ricalca la convenzione-tipo approvata dal MEF e disciplina in modo stringente obblighi, oneri, decadenza e revoca delle concessioni, ed ogni aspetto afferente lo svolgimento dell’attività concessa. Ma la complessità ed il peso specifico degli adempimenti richiesti si ricavano dalla stratificazione dei decreti ministeriali emanati nel corso dell’anno 2000, relativi alle specifiche tecniche delle apparecchiature di gioco e degli strumenti informatici da adottarsi da parte dei concessionari di sala, il regolamento di gioco disciplinante la stampa delle cartelle, il prezzo di vendita, la dichiarazione di inizio attività, il piano di dislocazione territoriale delle Sale.
Nel 2004 è stato regolamentato il gioco del Bingo con interconnessione telematica e all’indomani dell’approvazione del Decreto con il quale venivano introdotte misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del Bingo e delle lotterie, il Direttore dell’AAMS ha emanato il decreto per disciplinare le modalità di gioco del Bingo con partecipazione a distanza.
La localizzazione delle Sale Bingo
Una particolare attenzione, anche in ottica di riforma della normativa settoriale ed espletamento delle future gare d’appalto, merita la questione della “localizzazione” delle Sale Bingo.
L’ente regolatore ha sempre avuto ben presente l’importanza di una razionale e bilanciata distribuzione territoriale delle Sale sul territorio nazionale secondo parametri programmati e controllabili.
ll Bando di Gara del 2000 ha previsto che le originarie 800 concessioni per la gestione delle Sale Bingo venissero ubicate sulla base di un piano di ripartizione territoriale numerica per provincia approvato con decreto del Direttore Generale dei Monopoli di Stato.
La ripartizione delle Sale (sia delle prime 420 che delle ulteriori 380) è stata, quindi, effettuata sulla base di due criteri oggettivi (popolazione maggiorenne residente e propensione al gioco) tenendo conto delle potenzialità di ogni provincia ed al fine di rendere economicamente valide le Sale da attivare.
Tuttavia, negli anni successivi e più recenti, le legislazioni locali, emanate per contrastare i rischi connessi alle dipendenze da gioco d’azzardo hanno, loro malgrado, minato gli stessi presupposti fondanti l’organizzazione del Gioco del Bingo nel nostro ordinamento. Il sistema delle distanze minime dai luoghi sensibili e la pressoché esclusione della possibilità di collocare le Sale nei centri urbani, registrata nella gran parte dei territori, quale conseguenza diretta dell’applicazione della misura del “distanziometro”, hanno di fatto sovvertito l’originario impianto distributivo delle Sale, senza che ciò potesse in alcun modo condurre ad un nuovo equilibrio economico-finanziario che ne garantisse la tenuta.
Volendo semplificare, mentre da una parte è previsto che le Sale Bingo non possano trasferirsi da un luogo all’altro, dall’altra è previsto che la Sale Bingo debbano necessariamente traslocare laddove poste in prossimità di un “luogo sensibile”, pena l’ingiunzione di chiusura delle Sale stesse per violazione del “distanziometro”. Il tutto con evidente contraddittorietà di provvedimenti adottati a distanza di tempo tra loro. Sul punto, si può oggi constatare che l’attuale scenario sia il frutto non soltanto della mancata cooperazione e coordinamento a livello istituzionale bensì anche, su di un altro livello, dell’assenza di un dialogo proficuo tra il legislatore locale e gli operatori del settore che si rivela fondamentale per comunicare e veicolare le specificità anche tecniche troppo spesso sconosciute e quindi ignorate.
Oneri concessori, garanzie fideiussorie, orari e sostenibilità
Gli oneri concessori che gravano sulla gestione delle Sale Bingo sono particolarmente consistenti ed hanno indubbiamente condizionato l’andamento di questo segmento del mercato dei giochi pubblici che storicamente si trova a camminare in salita.
L’innalzamento del canone annuo concessorio da 60mila a 90mila euro presenta elementi di sproporzione rispetto alla somma di euro 350.000 posta a base d’asta. Dall’esercizio 2017 all’esercizio 2018 non è, tuttavia, intervenuta alcuna “motivazione” di carattere economico in grado di giustificare un incremento del canone pari a 30mila euro.
Analizzando tutte le voci di “costo” gravanti sui concessionari, oltre all’incidenza del canone concessorio, vanno considerati le spese e gli oneri previsti dalla convenzione di concessione nonché quelli connessi all’allestimento e manutenzione della sala per la conservazione degli stringenti requisiti richiesti, al possesso dei quali è subordinata la stessa assegnazione e operatività della concessione.
In ottica di sostenibilità dell’attività assume rilievo anche la continuità con la quale la Sala Bingo è chiamata ad operare, dovendo il concessionario assicurare il servizio per almeno undici mesi l’anno, per almeno sei giorni la settimana, compresi i festivi e per almeno otto ore al giorno. Queste prescrizioni incidono, evidentemente, sul costo del personale che rappresenta una voce importante e gravosa anche per il livello di specializzazione richiesto in ragione delle mansioni da espletare.
Profili fiscali, il pagamento anticipato delle imposte: il Bingo un sistema sicuro
Nel Bingo si applica oggi l’imposta unica con aliquota del 25% e la base imponibile è costituita dal margine lordo (differenza tra raccolta e vincite restituite ai giocatori).
Il Dm Economia e Finanze del 18 luglio 2003 consente la riscossione delle entrate tributarie ed extratributarie, incluse quelle a titolo di sanzione, di pertinenza dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Il compenso per il controllore centralizzato del gioco è stato poi stabilito nella misura dell’1% del prezzo di vendita delle cartelle.
La Legge di Bilancio 2019 ha stabilito che l’imposta unica sui giochi e sulle scommesse venga applicata ai giochi di abilità a distanza con vincita in denaro e al gioco del Bingo a distanza, fissando la relativa aliquota, a decorrere dal 1° gennaio 2019, nella misura del 25%.
È destinato al montepremi, comprensivo della eventuale quota parte destinata a fondo jackpot, almeno il 70% della raccolta su base statistica, con riferimento al mese solare. Nella ripartizione del montepremi non è possibile destinare più del 30% al fondo per i premi a jackpot. Il compenso del concessionario, a copertura della totalità dei costi per l’esercizio del gioco, è costituito dalla quota residua della raccolta al netto del montepremi, dell’imposta unica e del compenso per il controllore centralizzato del gioco.
Gli Uffici regionali consegnano del resto ai concessionari le cartelle Bingo, previo pagamento anticipato, di quanto dovuto a titolo di prelievo erariale e di compenso al controllore centralizzato del gioco.
Ogni dieci giorni l’affidatario del controllo centralizzato del gioco provvede al riversamento delle somme relative al prelievo erariale alla Tesoreria provinciale dello Stato e a presentare il relativo rendiconto contabile.
In questo, il “sistema Bingo” si differenza notevolmente, in termini di maggior facilità di riscossione delle imposte dovute, dalle modalità di versamento tipiche dei concessionari per gli altri giochi. Si può, dunque, che il “sistema Bingo” è senz’altro quello più “sicuro” dal punto di vista della riscossione delle imposte dovute e comunque, dato il meccanismo del pagamento anticipato, quello soggetto a minor rischio evasione.
Incongruenze in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale
La decisione del Legislatore nazionale, adottata con il Decreto fiscale collegato alla Legge di Bilancio per il 2020, di proseguire nel solco già tracciato della proroga tecnica delle concessioni ha alzato sempre più l’asticella della gravosità della prosecuzione dell’attività di gestione delle Sale.
Infatti, pur essendo stata disposta la nuova ed ulteriore proroga tecnica onerosa delle concessioni in essere per il gioco del Bingo (unitamente a quelle per le scommesse), fino al termine per indire la nuova gara fissato al 30 settembre 2020, è tuttavia ancora pendente il giudizio di legittimità costituzionale relativamente alle condizioni di proroga delle medesime concessioni introdotte nella precedente Legge di Stabilità per il 2018. In sostanza, senza la certezza che la proroga onerosa, o meglio le sue specifiche condizioni, siano legittime dal punto di vista costituzionale, il Legislatore ne ha disposta una nuova, senza tener conto delle criticità evidenti ed irrisolte.
Ricapitolando, le prime concessioni assegnate tra il 2000 e il 2001 e scadute tra il 2013 e il 2014, operano da anni in regime di proroga tecnica onerosa e, ad oggi, appare lecito dubitare che la nuova gara possa realmente espletarsi, laddove non si pervenga ad una soluzione normativa definitiva dell’annosa “questione territoriale”, vale a dire della definizione dei criteri di distribuzione territoriale degli esercizi che offrono gioco pubblico, tra i quali anche le Sale Bingo.
Lo stesso giudice amministrativo che aveva già respinto i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dagli operatori del settore, relativamente alla prima proroga tecnica onerosa introdotta con la Legge di Stabilità per il 2014, poi rinnovata in termini ancor più onerosi con la Legge di Stabilità per il 2016, ha ritenuto, invece, fondate le questioni poste in ordine al rispetto dei princìpi di ragionevolezza e di tutela della libertà di iniziativa economica privata, ad opera della “terza” proroga disposta in ordine di tempo, appunto, dalla Legge di Stabilità per il 2018.
Gli effetti delle misure per il contrasto delle dipendenze
Le numerose ricerche effettuate sul campo negli ultimi anni dal suo Osservatorio Eurispes su Giochi, Legalità e Patologie, hanno segnalato che:
• il “distanziometro” può ridurre il consumo di gioco nei giocatori “sociali”, ma non ha alcun effetto sul giocatore patologico; al contrario, risulta funzionale all’obiettivo di occultare al proprio àmbito relazionale e familiare i comportamenti patologici;
• l’introduzione di tale strumento, che prevede una distanza (solitamente 500 metri o almeno 300) da un lungo elenco di luoghi così detti “sensibili” (scuole, chiese, centri di aggregazione, palestre, ecc.) da rispettare per gli esercizi che offrono gioco pubblico attraverso apparecchi, produce concretamente o produrrebbe nella maggior parte dei territori la pratica espulsione dell’offerta legale perché, al momento del varo delle leggi (e anche successivamente) non si era provveduto ad una loro mappatura ;
• la limitazione degli orari dell’offerta induce il giocatore patologico, ove non trovi altro sfogo, a concentrare in fasce ridotte le sue pulsioni, approfondendo le dinamiche compulsive in spazi temporali maggiormente omogenei per quanto riguarda le manifestazioni patologiche, e che contribuiscono a creare una dimensione di ghetto;
• erga omnes, la forte riduzione dell’offerta di gioco pubblico, quando non la sua pratica espulsione ad opera del “distanziometro”, apre spazi che vengono immediatamente occupati dalle attività illegali gestite dalla criminalità organizzata, che da sempre ha nel gioco clandestino uno dei suoi core business.
L’analisi dell’Osservatorio su Giochi, Legalità e Patologie dell’Eurispes trova conforto anche dal “verdetto” espresso da un soggetto di forte rilevanza pubblica quale l’Istituto Superiore di Sanità (ISS). La pubblicazione, nell’ottobre 2018, della prima importante ricerca pubblica curata dall’ISS ha rappresentato senz’altro un momento di snodo nell’intero dibattito sulla galassia del gioco in Italia. Per l’ISS i concittadini che giocano sono nel nostro Paese circa 18 milioni e mezzo, ovvero il 36,4% della popolazione. Per il 43,7% di essi si tratta di uomini, per il 29,8% di donne. Il 26,5% (pari a 13.435.000) rientra nella categoria del giocatore “sociale”, con differenze significative tra maschi e femmine (rispettivamente 30,2% vs 23,1%), ovvero un cittadino che gioca saltuariamente, per puro divertimento.
Esistono poi i giocatori a basso rischio, circa il 4,1% (2.000.000 di residenti), e i giocatori a rischio moderato, che sono il 2,8% (circa 1.400.000 residenti). I giocatori problematici sono il 3% (circa 1.500.000 residenti). Tra i giocatori problematici la fascia di età 50-64 anni è la più rappresentata (35,5%). Va qui precisato che l’area dei giocatori problematici non coincide con quella dei giocatori patologici, definibili così solo a seguito di una diagnosi medica.
Altro dato essenziale fornito dall’ISS è quello dei “presi in carico”, ovvero dei cittadini cui è stata diagnosticata una dipendenza patologica da gioco d’azzardo, che sono in Italia circa 13.000 e vengono assistiti dai Dipartimenti delle Dipendenze Patologiche delle Asl.
È evidente che il delta tra il numero dei giocatori considerati problematici (1.500.000) e quelli diagnosticati patologici (13.000) è così estremo da portare con sé valutazioni di segno opposto. La prima è che il passaggio tra problematico e patologico sia molto raro; la seconda è che il sistema sanitario riesce comunque ad intercettare solo “tracce” dei comportamenti patologici legati al consumo di gioco.
La ricerca ISS inoltre ha di fatto corroborato la valutazione che l’Eurispes ha espresso sul “distanziometro”, comparando gli orientamenti delle due macro-categorie in cui si suddividono i consumatori di gioco: i “giocatori sociali” e quelli “problematici”. L’ISS ha riscontrato le rispettive predilezioni su “vicinanza” o “lontananza” dei punti gioco dall’abitazione e dal posto di lavoro, e anche il valore che le due categorie attribuiscono alla “riservatezza”.
La predilezione da parte dei giocatori problematici dei luoghi lontani da casa e per quelli che garantiscono maggior privacy per quote percentuali in entrambi i casi superiori al 10% (mentre la lontananza dal luogo di lavoro appare meno influente), potrebbe apparire non rilevante, anche se confrontata con quella assai più bassa espressa dai giocatori sociali. In realtà questi dati “dicono” qualcosa di diverso.
Come abbiamo già detto, secondo l’ISS i “giocatori problematici” sono in Italia 1.500.000, pari al 3% della popolazione. Ipotizzando che questo sotto insieme, rappresentato dai giocatori patologici, assommi al 10% dei problematici, ecco che il dato della predilezione di luoghi del gioco lontani da casa o che assicurano privacy, che si attesta intorno alla stessa percentuale, potrebbe “fotografare” proprio la quota di giocatori più fortemente problematici.
I giocatori fortemente problematici preferirebbero dunque privacy e lontananza dai luoghi dove si vive quotidianamente e si è maggiormente conosciuti. L’assunto secondo cui il “distanziometro” non serve in quanto chi manifesta il disturbo non viene dissuaso dal gioco per la distanza, viene così addirittura ribaltato: il “giocatore problematico” ricerca luoghi lontani che garantiscono privacy e occultano in qualche misura la sua condizione di difficoltà.
Nello specifico delle Sale Bingo, va segnalato che sia dalla citata Ricerca dell’ISS, sia dall’analisi dell’attività di numerosi Dipartimenti delle Dipendenze Patologiche che l’Eurispes ha effettuato all’interno dei già citati studi territoriali (Puglia, Piemonte, Lazio), non emergono specifici elementi che coniugano il DGA (Disturbo da Gioco d’Azzardo) con il consumo del gioco del Bingo. Senza poter escludere che il giocatore patologico in alcuni casi frequenti anche le Sale Bingo, questa tipologia di offerta non è ritenuta, dai giocatori medesimi e dal personale dei Dipartimenti, foriera di comportamenti patologici.
Alla riduzione dell’offerta del gioco pubblico corrisponde l’aumento delle illegalità
Dalle ricerche dell’Osservatorio Eurispes sono emersi molteplici elementi a conferma del rischio che una riduzione dell’offerta del gioco pubblico generi “meccanicamente” un aumento dei volumi di illegalità.
In particolare, va prestata attenzione a due dati. Il primo segnala che tra il 2015 e il 2017 il volume del gioco pubblico on line è passato dai circa 17 miliardi a circa 27, con un aumento del 59,2%. Il secondo riguarda la “spesa” dei giocatori in questo segmento, che è “solo” di 1,376 miliardi, pari a circa il 5,1% del giocato: come dire, l’online è più conveniente per i giocatori, in quanto il payout e di circa il 95%, contro il 70/80% delle altre tipologie di gioco. Al netto delle frodi, che spesso caratterizzano l’online, l’offerta illegale può assicurare un payout ancora più elevato, mancando il prelievo erariale. C’è poi un altro elemento che va considerato. Il giocatore in genere non sembra restio a utilizzare circuiti illegali, sia su rete fisica che nell’online, perché l’illegale “paga” di più, e assicura un maggiore livello di riservatezza.
I risultati della rilevazione dell’Eurispes del 2019 hanno messo in evidenza che il 4,7% del campione intervistato ha consumato gioco attraverso circuiti illegali, e questa quota aumenta di molto al Sud e nelle Isole. Con ogni probabilità questo dato sottostima la realtà, perché non può tenere conto dell’inconsapevolezza di molti giocatori, che non sanno di essere incappati in reti illegali. Del resto, il volume dell’illegale in Italia è valutato intorno ai 20 miliardi annui, ovvero al 20% di quello del gioco pubblico.
A chi si occupa di contrastare l’illegalità, non sfugge il ruolo anche strategico che un sistema quale quello concessorio-autorizzatorio adottato nel nostro ordinamento, può avere nella misura in cui consente un controllo pregnante del territorio. La sfida attuale appare, quindi, quella di ottimizzarne la funzionalità ed il controllo più che quella di retrocedere alla fase precedente gli anni 2000 lasciando integralmente il campo all’esclusiva gestione criminale delle attività.
Partendo dal dato che tutto il comparto del gioco è di altissimo interesse per la criminalità organizzata, dall’analisi delle relazioni della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo e della Direzione Investigativa Antimafia degli ultimi due anni, emerge comunque un interesse marginale per il gioco del Bingo, rispetto ad altri segmenti del settore (in particolare, gioco online e apparecchi illegali).
Covid, Fase 3: la difficile ripresa
Con il primo di luglio si è concluso il processo che ha portato alla riapertura delle Sale Bingo su tutto il territorio nazionale. L’iter che ha condotto alla ripartenza ha visto nella tempistica una difformità da regione a regione, e comunque in alcune aree del Paese l’offerta del Bingo è stata l’ultima ad essere nuovamente autorizzata. Ciò è avvenuto malgrado con largo anticipo (in data 14 maggio 2020) tra le associazioni datoriali, tutte le società concessionarie del settore e le rappresentanze sindacali dei lavoratori del Bingo, fosse stato siglato un Protocollo Quadro d’intesa “Misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19”, valutato unanimemente assai rigoroso.
Il Procotollo prevede una ridistribuzione degli spazi, la ridefinizione dei percorsi all’interno delle Sale, le misure di distanziamento al momento dell’accesso e delle uscite, la quotidiana igienizzazione e sanificazione delle stesse. Inoltre, sono state istallate schermature anti-contagio, istituiti dei corner con materiali igienizzanti e di protezione, mentre i lavoratori sono stati dotati di dispositivi di protezione individuale.
Le prossime settimane ed i prossimi mesi ci diranno se l’offerta del Bingo riuscirà di nuovo ad occupare la sua già limitata nicchia di mercato o se, in alternativa, si dovrà assistere ad una morìa di Sale, con conseguente impatto sull’occupazione che, come abbiamo illustrato, rappresenta una voce particolarmente rilevante in questa tipologia di gioco pubblico.
Come tutti gli altri settori imprenditoriali, i concessionari di gioco pubblico e, quindi, anche quelli del Bingo, attendono dal Governo chiarimenti ed interventi sulle misure di supporto, quali le coperture e le tempistiche dell’utilizzo della cassa integrazione guadagni per i loro numerosi dipendenti, i differimenti degli obblighi contributivi, i crediti d’imposta sui canoni di locazione delle Sale.
Specifica dell’area Bingo risulta l’esigenza di una congrua proroga (6 anni) delle concessioni, essenziale per poter riprogrammare l’attività finanziaria su un arco di tempo ragionevole; senza questo o analogo provvedimento i soggetti concessionari avrebbero difficoltà di rapporto con il sistema bancario per sostenere la necessaria liquidità. Inoltre, il settore ha avanzato la richiesta del differimento del versamento del prelievo erariale rispetto al momento del ritiro delle cartelle di gioco.
La ricerca in versione integrale è visionabile al seguente link https://eurispes.eu/ricerca-rapporto/il-bingo-nella-crisi-del-gioco-legale-in-italia-rischi-e-prospettive-dellofferta-piu-social-della-galassia-gioco-2020/